Introducción
El 16 de julio de 2026, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, reunido en Sala Tercera, pronunció sentencia en el asunto C-399/25 P, que enfrenta a Elena Petrovna Timchenko, con domicilio en Moscú, contra el Consejo de la Unión Europea. El asunto llega al Tribunal de Justicia mediante un recurso de casación interpuesto el 13 de junio de 2025, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia, contra la sentencia del Tribunal General de 2 de abril de 2025 dictada en el asunto T-298/23.
La sentencia aborda cuestiones de notable relevancia jurídica en el ámbito del derecho de la Unión Europea: el alcance del concepto de «asociación» entre personas físicas a efectos de la imposición de medidas restrictivas, la compatibilidad de dichas medidas con la libertad de circulación y de residencia reconocida a los ciudadanos de la Unión, y la interpretación de los artículos 1, apartado 1, in fine, y 2, apartado 1, in fine, de la Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en relación con el artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Contexto normativo e institucional
El marco normativo de referencia es la Decisión 2014/145/PESC del Consejo, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Esta decisión fue modificada, entre otras, por la Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Los artículos 1, apartado 1, in fine, y 2, apartado 1, in fine, de la Decisión 2014/145/PESC constituyen la base jurídica específica sobre la que el Consejo puede imponer medidas restrictivas no solo a quienes directamente menoscaban o amenazan la integridad territorial de Ucrania, sino también a personas físicas «asociadas» a quienes ya están sujetas a tales medidas. Es precisamente esta categoría de «asociación» la que se sitúa en el centro del litigio.
En el plano de los derechos fundamentales, el artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza a todo ciudadano de la Unión el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Este derecho se complementa con el artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que reconoce la misma libertad con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
Antecedentes del litigio y pronunciamiento del Tribunal General
La Sra. Elena Petrovna Timchenko fue objeto de medidas restrictivas adoptadas por el Consejo de la Unión Europea en el contexto de la agresión militar contra Ucrania. Dichas medidas le fueron impuestas en su condición de persona física «asociada» a otra persona física que ya se encontraba sujeta a medidas restrictivas, siendo el vínculo entre ambas de naturaleza familiar.
Ante el Tribunal General, la Sra. Timchenko solicitó, por un lado, la anulación de la Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, en la medida en que le afectaba, y, por otro lado, la anulación de los actos conexos que la incluían en las listas de personas sujetas a medidas restrictivas. El Tribunal General, mediante sentencia de 2 de abril de 2025 en el asunto T-298/23, desestimó íntegramente dicho recurso.
Disconforme con ese pronunciamiento, la recurrente interpuso el presente recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, solicitando la anulación de la sentencia del Tribunal General.
Cuestiones jurídicas planteadas en casación
El recurso de casación plantea, en esencia, la interpretación del concepto de «asociación» previsto en los artículos 1, apartado 1, in fine, y 2, apartado 1, in fine, de la Decisión 2014/145/PESC, cuando dicha asociación deriva exclusivamente de un vínculo familiar entre dos personas físicas. La cuestión central es si la mera existencia de un lazo familiar es suficiente para justificar la extensión de las medidas restrictivas a la persona vinculada familiarmente con quien ya está incluida en las listas.
Junto a ello, el asunto suscita la cuestión de la compatibilidad de las medidas restrictivas impuestas con la libertad de circulación y de residencia garantizada por el artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y por el artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en la medida en que dichas medidas afectan a quien ostenta la condición de ciudadano de la Unión.
La Sala Tercera del Tribunal de Justicia, integrada por el Sr. C. Lycourgos como Presidente de Sala, la Sra. O. Spineanu-Matei como Ponente, y los Sres. S. Rodin, N. Piçarra y N. Fenger como Jueces, conoció del asunto. La Abogada General fue la Sra. J. Kokott, si bien el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, decidió que el asunto fuera juzgado sin conclusiones.
Partes en el procedimiento
La parte recurrente en casación es Elena Petrovna Timchenko, con domicilio en Moscú, representada por los Sres. S. Bonifassi y T. Bontinck y por las Sras. E. Fedorova y J. Goffin, en calidad de abogados.
El Consejo de la Unión Europea, parte demandada en primera instancia, estuvo representado por la Sra. M.-C. Cadilhac y el Sr. V. Piessevaux, en calidad de agentes. La Comisión Europea, que intervino como parte coadyuvante en primera instancia, estuvo representada por la Sra. M. Carpus-Carcea y el Sr. C. Giolito, en calidad de agentes.
Relevancia del asunto en el sistema de medidas restrictivas de la Unión Europea
Este asunto ilustra la tensión que puede surgir entre la política exterior y de seguridad común de la Unión Europea, que habilita la adopción de medidas restrictivas como instrumento de presión frente a situaciones que amenazan la paz y la seguridad internacionales, y los derechos fundamentales de las personas afectadas por dichas medidas, en particular cuando estas son ciudadanos de la Unión.
La extensión de las medidas restrictivas a personas «asociadas» a quienes son directamente responsables de las conductas sancionadas es una técnica legislativa que el Consejo ha empleado en el marco de la Decisión 2014/145/PESC. Sin embargo, la determinación de qué vínculos son suficientes para constituir esa «asociación» —y, en particular, si el vínculo familiar por sí solo puede serlo— es una cuestión que el presente asunto somete al escrutinio del Tribunal de Justicia.
La dimensión de ciudadanía de la Unión añade una capa adicional de complejidad, pues las restricciones a la libertad de circulación y de residencia afectan a un derecho que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y la Carta de los Derechos Fundamentales reconocen con carácter fundamental a todo ciudadano de la Unión, con independencia de su lugar de residencia habitual.
Conclusión
La sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 16 de julio de 2026, dictada en el asunto C-399/25 P, constituye un pronunciamiento de referencia en materia de medidas restrictivas adoptadas en el contexto de la agresión militar contra Ucrania. Aborda la delimitación del concepto de «asociación» entre personas físicas unidas por un vínculo familiar a efectos de los artículos 1, apartado 1, in fine, y 2, apartado 1, in fine, de la Decisión 2014/145/PESC, así como la compatibilidad de tales medidas con la libertad de circulación y de residencia garantizada por el artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El asunto pone de manifiesto la necesidad de que el Tribunal de Justicia trace con precisión los límites dentro de los cuales el Consejo puede extender las medidas restrictivas a personas vinculadas familiarmente con quienes ya están incluidos en las listas, garantizando al mismo tiempo el respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión afectados. El texto oficial del documento, publicado con el identificador ECLI:EU:C:2026:599, es la fuente primaria de referencia para el estudio de esta materia.
Este artículo tiene finalidad educativa e informativa y no constituye asesoramiento jurídico.
Fuentes consultadas
Published by Synojus Internacional
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